| 我国现行海上执法体制的弊端与改革对策 |
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| 海洋执法是海上力量建设的基本内容之一，是正确合理开发海洋资源，促进海洋经济健康快速发展的保障。海洋行政执法是海洋管理的一项重要任务和法定职责，它是指国家行政机关包括政府及其职能部门，依照法定职权和程序，对海洋环境、资源、海域使用和海洋权益等海洋事务实施法律的专门活动。海洋行政执法的任务主要有三项：一是监督管理海洋环境、资源和海域使用;二是依法制裁涉海违法行为;三是维护国家海洋权益[ 1 ]。海洋行政执法是我国政府行政机关执行国家海洋相关法律的一项重要职能，对我国顺利实施海洋强国战略和“依法治国”战略，保护国家领土与主权的完整具有重要意义。
一、我国现行海上执法体制
我国现行海洋执法体制仍是传统的分散性行业管理体制，没有一支海上综合执法力量，也没有一个涉海部门能单独有效地实施海洋立体综合管控。我国当前实行以海洋产业管理部门管理为主，综合管理为辅的分散的海洋管理体制。目前的主要执法部门有海监、渔政、海事、边防(公安海警)和海关五支执法力量。另外，还有地方部门自行组建的海上执法力量。由此，形成了我国当前海上执法力量的主体。在我国海洋行政执法体制中，既有横向分部门执法，包括海监、渔政、海事、边防(公安) 、海关缉私五支海上执法队伍，也有纵向的中央与地方事权划分。除海关缉私和海事外，其他部门内部有国家队伍和地方队伍之分，各部门管理体制的差异很大，除这五支执法队伍以外，根据国家海洋法律法规承担海洋执法任务或涉及海洋管理的还有军队、环保部门、国土资源部门(矿产、测绘等) 、文物部门、石油部门、旅游等十多个部门。另外，为协调、加强海上执法工作，各级政府还设有多个海上执法管理协调机构。
二、我国海上执法体制的弊端
近年来，随着海洋经济的发展，国内外贸易的迅速增长以及海洋开发活动广泛、深入的开展，我国传统海洋执法体制的弊端日益呈现，已不适应形势发展的需要。我国海洋行政执法体制是在我国社会主义建设初期的行政管理框架下形成的，其根源可推至我国计划经济时期形成的以行业执法和管理为主的模式，是“陆地各行业部门管理职能向海洋领域的延伸”[ 2 ]。执法部门中既有直接隶属中央的纵向管理单位，又有隶属各省、地、市的小规模部门，我国海洋执法体制的主要问题在于：
(一)海洋执法部门繁多，职能重叠，执法分散这是我国海洋执法体制建设过程中的体制性遗留因素造成的。由于在计划经济管理框架下，各行政管理部门协调不善，缺乏沟通，各自为政，体现在海洋行政执法机构的建设上就导致了机构设置重复，执法力量重复建设等问题。这一弊端是我国执法体制中最严重，也是最突出的问题，我国海洋执法体制中的很多消极因素都是由于这一弊端所引起的。这一弊端所造成的负面影响主要有以下几个方面：
1、造成我国行政资源的极大浪费
海上执法队伍多支并存，互不统属，重复建设，造成国家行政资源的极大浪费。我国现存海洋执法力量虽然有五支，但实际享有海洋执法权的部门却不止五个，除海监、海事、渔政、边防、海关等国家直属部门之外，各地、市、区也纷纷组建自己的辅助执法部门。各涉海部门纷纷组建和扩充自己的海上执法力量，组建教育培训机构。在五支执法队伍规模已达十几万人的基础之上，又大大增加了管理成本，浪费了人力、物力、财力。与一些国家的海上综合执法队伍相比，我国海上综合执法队伍可谓庞大。如，美国海岸警备队1994年有38000名现役军人( 约30000 名士兵) ， 8000 名后备役军人， 36000名辅助人员和6000名文职人员，人员总数达88000 人;日本海上保安厅2002年人员总数为12224人;加拿大的海上执法队伍仅有7000 人左右[ 3 ]。从我国实际情况看，完全不必要也不可能同时支持几支海洋执法力量。
2、导致我国海洋执法力量装备落后
近年来，国家投入上亿元资金购置海监飞机和舰艇，动用数亿元国债开展渔政船只建造，投资到海上执法方面的资金和装备总量并不算少。但是，我国海洋执法力量分散，海上执法队伍分属不同部门，各支队伍装备都有待提高，如此僧多粥少，导致了资金装备上的分散，有限的资金和装备分散到各个执法系统中就显得很少，加上众多的人头费、办公费、建设费、管理费，国家用于改善海洋执法装备的大规模投资真正能够投入到技术装备、海上执法中的资金非常有限。形成了当前我国海上执法队伍总体规模庞大、人员众多，但各执法部门资金短缺、装备差、技术手段落后的局面。不少部门巡航监视船舶数量少，船体旧，船龄长，机电设备落后，航速低，技术含量低，性能差，必备器材严重不足;飞机、遥感接收装置等先进设备更显不足，反应能力差。我国目前执法船只主要以小型为主，缺乏中程和远程海上执法船。与其他国家的海上执法力量相比，我国海上执法力量的技术装备明显落后。近年来，美国海岸警备队中、远程海上巡视船发展极为迅速，已有1000吨级、3000吨级、5000吨级和10000吨级的海上巡视船。与远程海上巡视船相配套的还有舰载直升机，用于海上的快速搜救和海区巡逻; 2002年，日本海上保安厅拥有飞机共11种75架，其中，固定翼飞机5 种29 架，直升机5 种46 架;韩国海洋警察厅2002年拥有1500吨级以上的警备舰艇8艘，拥有船载直升机9架[ 4 ]。
3、海洋执法主体不明确
多头管理问题是当前我国海洋行政执法过程中最突出的问题，也是我国海洋执法分散的管理模式对我国海洋行政执法最消极的影响。我国当前实行以海洋产业管理部门管理为主，综合管理为辅的分散的海洋管理体制，各部门职能划分较为单一，表面上看各负其责、分工明确，实际却职能交叉、重叠、模糊。实际操作中要么造成某些管理领域行政空白，事件拖而不决，出现海洋管理的真空地带，即“管理缺位”问题;要么就是海洋执法管理关系处理不当，政出多门，形成多头管理，往往使被管理者无所适从，引起管理上的混乱，海洋执法的权威性和严肃性受到损害。各执法机构在海洋事故的处理中往往缺乏实际调查，仅从自身部门执法的需要出发，政令不一，因而导致在同一事务的管理上各部门互不相同，甚至相互冲突的现象。引发执法部门管辖的争议，严重影响了海洋经济的发展和国家海洋权益的维护，甚至影响了“蓝色国土”的安全和主权的完整。
4、海洋执法效率低下
海洋执法是一项综合性、全局性的工作。但我国现行海洋执法体制基本上沿用了计划经济时期形成的行业执法和管理为主的模式，是仿照陆地各行业管理职能部门结构而构建的，将海洋活动分为不同的“点”，如某一涉海行业、某片自然海域等，对不同的“点”进行分门别类的管理，各海洋执法部门各自为政，缺乏协调沟通机制，各种执法队伍都从本部门或本行业的角度实行执法管理工作，使原本为一个有机整体的海洋被分割成一个个孤立的部分，人为地造成诸多矛盾和冲突。目前，我国主要的各种执法力量虽然从总量上看颇为可观，但是各部门执法力量分散，单方面执法力量不足，各涉海部门要单独管理我国辽阔的海域，却又力不从心。我国海洋综合管理部门的统一组织协调能力较弱，一旦出现问题，各部门不能彼此协调工作，甚至相互拆台，这必然导致我国海洋执法效率的低下。
(二)海洋法律法规不健全，法制建设滞后
近年来，海洋立法从无到有，其基本法律框架已经形成。但是，立法工作滞后，往往是先出现某种现象或问题，才会有相应的法律法规。我国目前综合性的海洋立法研究匮乏，海洋法律法规之间存在着相互脱节的现象。相对于海上监督管理中出现的新情况、新问题，海洋立法工作进展较为缓慢。涉海管理的部门多，职责交叉严重，协调难度大，也是造成海洋法规出台难的客观原因。在海洋系统执法规范化方面，地方之间发展缺乏统一性，发展很不平衡。由于我国分散性的海洋执法体制，各涉海部门海上执法均需要行业立法支撑。全国缺乏统一的海洋立法规划，立法进程和质量受部门和行业利益的影响，海洋立法滞后于我国海上治安形势复杂变化的趋势、海洋维权的要求和海洋事业的发展，是影响海洋执法工作的难题，也是导致目前我国海洋工作重复管理，多头执法，地区和部门本位式管理而产生诸多矛盾的重要原因[ 5 ]。
目前，我国海洋立法体制中存在着很多问题。首先是立法出发点的不合理。我国每一部海洋法律的出台往往都是各涉海部门根据自身部门管理的需要，针对单项海洋执法保护管理工作制定的，这种先天性的缺陷使得各部门在立法过程中优先考虑自身利益，忽略其他部门乃至整个执法工作的全局利益。由于行业利益所趋，目前我国海洋法律体系中涉海专项性法律、法规虽多，但却大多是行业性法规，海洋综合管理立法较少，缺乏能规范各个涉海行业和海洋资源的与国际公约对接的综合性法律、法规。适用范围和权限往往会出现一定程度的交叉和重叠，造成现实执法工作中的不便甚至混乱。其次是法律法规涉及范围不完善、不健全。许多海洋执法相关领域的配套法律法规尚未出台，造成许多执法工作无法可依，或已出台的相关法律在现实执法工作中难以操作。首要的是海上执法的程序法严重缺乏，应尽快制定海洋行政执法程序法，实行执法责任制和执法过错追究制，健全行政执法监督制度。当前需要制定的海洋行政执法程序主要是：现场检查程序、做出行政处理决定的程序、实施行政处罚的程序、代表国家提出经济赔偿的程序等[ 6 ]。第三，我国海洋立法体制缺少对我国海上执法力量的主体资格及权限进行界定的法律。
这种缺陷所导致的最直接也是最严重的后果就是执法主体不明确，缺乏明确授权，造成职能重叠和模糊，导致管理混乱，政出多门，行业矛盾、部门纠纷、权属之争层出不穷，执法工作中产生争议和冲突不断。各部门各行其政，既不利于维护国家的海洋权益，又可能损害我国的经济利益，甚至影响到维护国家的主权和国防安全。此外，这一缺陷也使得我国海上执法力量执法过程中无法明确其权限范围，难以顺利展开执法工作。总之，目前海洋立法和执法普遍存在着各种各样的矛盾和问题，这些矛盾和问题产生与发展的实质是国家利益和部门利益的冲突，存在着权与利的驱动。在强调依法治国的今天，同样需要依法治海，海洋立法是当务之急。
(三)海上执法方式和程序存在明显缺陷
我国目前对海上违规案件的一般查处过程是：发现违规船只后，执法人员责令停船检查，两船(执法船和违规船)靠帮，执法人员调查(询问)取证，认定违法事实，实行法规宣传教育，依法确定和执行处罚决定。在实际执法中，这一执法方式暴露出许多隐含的矛盾[ 7 ] ：
1、受海洋条件的限制，难以按照执法常规去实施。海洋执法绝大多数都是在海上进行，执法船只和违规船只在动态中靠帮。既困难又不安全，容易发生碰撞等事故。靠帮后，为了调查取证或搬运罚没违规工具等，双方人员频繁在执法船和违规船之间往返，潜伏着事故隐患。尤其在六级以上风力情况下，风大浪急，靠帮就更为困难，执法船只能巡逻而无法登船检查，要求按程序查处就更不可能了。
2、事故处理耗时多，查获率低。在海上违规事故的处理过程中，耗时过多，效率过低。往往在一个事故的处理上耗费大量时间，而延误了对其他违规事故的处理。在比较顺利的情况下，处理一艘违规渔船需要一个多小时，若双方稍有争议，则花费的时间会更长。
3、抗检拒罚现象渐趋严重。由于海上交通状况的局限，在海上经常发生追、跑现象，执法人员很难对违规船只进行拦截，使得海上执法过程中违规船只逃避检查、抗拒检查现象屡有发生。此外，逃避罚款也是当前执法过程中的常见现象，在海上执法的违规现场，违规者往往无现钱缴纳罚款，只能立据欠款，而事后拒不交欠款或逃避缴款的现象相当普遍。
4、执法装备经费有限，满足不了需要。改善海上执法装备的经费不足是我国海上执法中的一个普遍现象，为了改善管理手段，使海上执法过程更快捷，更高效，造船增马力是各基层海上执法单位的迫切要求之一。如，据我国渔政部门统计，海洋渔政船数与机动渔船数之比约为1∶460。可见，不改进现行执法方式，仅增加渔政船只，难以提高执法效率，很难达到预期效果。
(四)海上执法人员素质有待提高
海洋执法队伍是一支代表国家行使海上安全监督管理等职能的重要执法队伍，对内代表法律的严明公正，对外代表国家形象。而我国当前海上执法人员素质低下，已在相当大的程度上影响了当前海上执法的效率和水平，更影响了国家法律的执行和在公众中的形象。造成海上执法人员素质低下的原因有多种，但主要是与我国执法队伍的结构有关，所体现出的问题主要有： 一是执法人员来源杂乱，成分复杂。我国海上各执法队伍大多是近20年来发展起来的，执法人员来源缺乏一个统一的标准，成分复杂，有公安现役军人，也有警察、公务员，还有许多临时招募的人员，执法人员的素质难以保证。二是执法人员编制不一，管理混乱。我国海上执法人员绝大部分属国家编制，归执法部门统一管理，但还有相当一部分人员没有纳入行政或事业编制，管理较为混乱，这一部分人员对自身职责、执法机构职责缺乏明确理解。三是执法人员文化素质偏低。我国海上执法人员整体文化素质较低，执法水平也较低。四是执法目的不明确。海洋执法工作要树立管理即是服务的思想。而部分执法人员对此缺乏正确认识，执法过程中官僚主义严重;个别执法人员依法行政、执法为民的意识较差，办事不讲原则和程序，不讲效率和诚信，甚至以权谋私、胡乱执法、知法犯法、渎职弄权，严重损害了我国执法队伍的形象。
(五)个别部门政企不分，难以公正公平执法
在我国当前的体制下，海洋各执法部门属行政或事业编制，隶属政府部门。政企不分现象主要存在于国家渔政部门。农业部渔业局由渔政、渔港监督和水产司组成，地方各级渔政、渔监部门和水产部门也同属同一单位，甚至有相当一部分的渔政、渔监部门变成了水产部门的下设机构，分管渔政工作的领导一般同时分管渔业生产。政企不分，当国家利益与地方利益、整体利益与局部利益发生冲突时，渔政、渔监机构难以做到公正公平执法。近年来，为加强海上执法力量建设，在我国沿海各省市的机构改革中，纷纷将水产部门和海洋部门合并，成立新的海洋管理机构如海洋与水产局或海洋与水产厅，这一改革有利于加强执法力量的建设，有利于加强海洋执法效率，加强地方海洋资源、海洋环境的管理和保护。但是，海洋综合管理部门加入到渔政、渔监、水产部门，导致了更为严重的政企不分问题，海洋综合管理部门和渔政、渔监部门的执法队伍在执法过程中更难做到公平公正执法。
三、我国海洋执法体制改革的对策与建议
(一)建立海洋综合管理体制
建立海洋综合管理体制是我国政府机构改革的需要。早在1998年，我国政府机构改革时就提出了精简、统一、高效的原则，随着我国政治和经济体制改革的深化，政府公共行政从官僚行政向服务行政转变是一种必然趋势，而要实现这一转变的关键是精简机构，责权统一，解决多重多头执法问题，提高行政效率。因此，建立我国海洋综合管理体制，改变分散型、作坊型的海洋管理体制，是我国政府机构改革的客观需要。
自《联合国海洋公约》生效以来，海上邻国纷纷通过海洋国内立法及其国家实际管辖行动，抢占我岛礁，掠夺我资源，使我国依法享有国家管辖权的海洋国土中100多万平方公里面积面临被瓜分的危险。而我国由于受分散性管理体制的制约，对依法管辖的海洋国土缺乏实际有效的管辖手段和实际控制能力。另外，随着世界向多极化方向发展，在“9111”事件之后，国际恐怖主义大有抬头之势，打击海上恐怖主义是我国义不容辞的责任，而以我国海洋管理体制的现状，目前还没有一家管海部门有能力单独承担起反恐的责任。因此，从我国海洋战略发展来看，调整我国海洋管理体制现状，建立海洋综合管理体制势在必行。
(二)设立权责层次较高的海洋行政管理部门
在中央，建立国务院直属的国家海洋行政管理机构，统一行使海洋管理职责，协调海洋管理行为; 在地方，提高对海洋管理的认识，建立相应的海洋统一综合管理机构，配合和协调中央和地方的海洋管理工作，维护国家海洋权益，开发利用海洋资源，保护海洋生态环境，发展沿海地区海洋产业。
从已颁布的法律法规来看，没有明确划定中央与地方对海洋的管理范围，什么样的项目由中央审批，什么样的项目由地方审批也没有明确界定。此外，海洋管理涉及众多部门，加之我国海岸线漫长，海洋管理薄弱，管理力量分散，在这种情况下，单纯由国家统一管理存在很大的困难，地方政府管海是一种客观需要。另外，在中央与地方海洋事权划分上，尽管法律规定了各自的权力范围，但现实海洋问题的复杂性，使得在一些问题上往往难以划出一条清晰的界限。所以，应本着地方能管的下放给地方，地方管不了的由中央来管的原则，授权地方政府管理海洋，这样既可以减轻国家海洋行政主管部门的工作压力和难度，又可以充分调动地方政府参与海洋管理的积极性。
(三)实行海上综合执法一元化
建立一支多职能的、统一高效的海上执法队伍，改变过去各个系统、部门互不统属、力量分散的状况，实行海上综合执法一元化。多职能的海上执法队伍可以充分利用现有的技术装备承担多种海上执法任务，为多个海洋管理部门服务，既可以节省人力、物力、财力，将有限的资源集中使用，又能够提高效率，切实地履行海上执法职责。统一海上执法队伍有利于有效维护我国海洋权益，保护海洋环境和海洋资源。
成立一个国家海洋行政综合管理机构，统一管理我国海岸带、领海、毗连区、专属经济区和大陆架上的一切执法事务。整合中国海监、中国海事、渔政港监、公安边防和中国海关各支队伍，在现有的执法力量的基础上重新组建一支力量强大的具有中国特色的海上综合执法队伍，该队伍作为准军事部队管理，平时由国家海洋行政管理部门领导和使用，负责我国近海安全、维护海洋权益、海域使用管理、海洋生态环境保护、海上执法监督等任务，对外能承担海洋权益维护和进行国际间协作及交流等任务，对内能履行保护海洋环境和海洋资源、维护海上治安、惩治海上犯罪以及海上防灾救灾等职能，战时可立即转成正式部队建制。在组建统一的海上执法队伍方面，我国可借鉴美国、日本、韩国等海洋强国的管理模式。目前，世界上发达的沿海国的海上执法体制，除英国外几乎都是集中管理型的。
(四)完善海洋法规体系
1992年2月25日颁布的《中华人民共和国领海及毗连区法》和1998年6 月26 日颁布的《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》等“海洋宪章”秉承了《联合国海洋公约》的宗旨，为维护、行使我国对“海洋国土”的权利提供了国内法的依据。但该两法既未规定执行的主管部门，也未依法制定配套法规，尚难运用于实际工作之中。1996年5月15日，我国公布了《中华人民共和国政府关于中华人民共和国领海基线的声明》，其中仅宣布49个大陆领海基点和西沙群岛领海基点。我国已颁布实施的《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国海上交通安全法》和《中华人民共和国涉外海洋科学研究管理规定》等法律、法规，其中的一些内容，有的已落后于形势，有的与现实脱节，而且原则性过强，又长期没有出台配套法规或规章，在实践中难以操作。因此，我国现行的海洋法律法规不仅数量少，而且彼此间的衔接、协调性不够，还缺少与国际公约相适应或对接的法律、法规，必须尽快加以健全和完善。
(五)提高全社会海洋法制意识
充分利用广播、电视、报纸等一切宣传媒体，通过制作专题片、设立违法用海曝光台、在报纸上设专版、举办知识讲座、开座谈会等形式，在全社会广泛、深入、持久地开展海洋法律知识的宣传活动，要面向社会各行各业，宣传海洋政策法规，普及海洋知识，从而扩大社会影响，增强全社会的海洋国土意识、海洋环保意识、海洋资源开发意识。实行执法部门政务公开，将各级海洋执法队伍的职能、职责向社会公开，设立政务公布栏，印发执法宣传册，宣传海洋法律法规，告知执法程序，宣传守法知识，大力增强全社会的守法意识。
(六)加强海洋综合执法队伍建设
大力加强海洋执法队伍建设，首先，要把好“入口”关。严把执法人员的招收关，在纳新方面要建立正规的人员来源渠道，严格按标准进人，做到宁缺毋滥，禁止非从业人员直接上岗参加海洋执法活动。其次，要精简机构，改进装备。我国的海上执法资金投入并不少，而机构、人员规模的庞大造成了资金大量用于人头费、管理费，难以用于技术装备改善的局面。海上执法队伍统一后，以前五、六个执法队伍的管理机构、教育培训以及各种基础设施只保留一套，可有效避免执法机构、基础设施的重复建设和管理，避免资金浪费。执法队伍的多职能综合执法使得规模较小的执法队伍能够承担起以前的海上执法任务，大大提高执法效率。要精简人员，将节约下来的资金用于技术装备。再次，要加强业务技术培训。海洋行政执法是一项政策性、专业性、技术性很强的工作，执法人员要具备较高的业务和技术素质。为此，要开展形式多样、内容丰富的学习，组织执法理论与实践研讨、案例分析交流、准军事化训练等，定期对执法人员进行培训。最后，要完善海洋执法监督约束机制。要健全内部约束机制，建立一整套有针对性、可操作性强的内部规章制度，用制度约束、规范执法人员的言行，对有法不依、以权谋私者要进行批评教育，情节严重者要给予行政处分，构成犯罪者要提交司法部门依法追究刑事责任;要建立外部监督机制，完善政务公开制度、基层走访制度、群众举报制度和挂牌上岗制度; 要接受社会监督和舆论监督，及时掌握行政执法过程中存在的问题和不足，以便加以整改。
(七)加大投资力度，加强海洋执法能力建设
不仅要有一支素质高、业务精的行政执法队伍，而且还要有机动性强、仪器设备先进、能够满足执法需要的硬件建设，这样才能极大地提高海洋行政执法水平。国家应加大对海洋执法的投资力度，加强海洋执法设施建设，尽快建造大型、先进的海洋巡视船舶和飞机，配备必要的监察车辆;购买急需的海水监测化验设备，装备和配置现代化的指挥、控制、通讯、计算机、情报信息及其传输、巡航与取证、技术支持、侦察等设备，确保现场取证，并建立完整的监察数据和档案。从而改进我国海上执法的技术手段，提高我国海上执法的总体水平。
(八)加强执法队伍的联动
在海洋执法的过程中，海上执法部门必须和陆上相关部门协调。海洋管理涉及面比较广泛，即使成立一个综合的海洋管理部门，其管理的幅度与宽度也有一定的限制，须加强与其他部门的协调与合作，提高海上执法效率。如，海上执法部门在查处陆源排海污染时，必须与环保部门相结合;查处养殖不规范行为时，必须与渔政部门相结合;查处修造船厂港池污染时，必须与港监部门相结合， ..。总之，要与具有行政处罚权的部门相结合，达到查与处相结合，使查有目的，查有纠偏，查有效果。要把海洋执法与规范罚处相结合，没有必要的处罚手段和权力，监察就是有密度也不可能有力度。海上执法必须与法律赋予处罚权的部门密切配合，联合落实对监察中发现的违法事件提出的处理、处罚意见。总之，为了避免空白执法和重复执法，各部门应该集中开展联合执法行动，协调配合，相互支援，同心协力，有效地实施定时与不定时相结合、联合执法与常规行政执法相结合的海区联动机制。
(九)发挥整体优势，实施“海查陆处”
针对海上船舶靠帮难、执法效率低、安全性差的问题，可以通过“海查陆处”的方式来解决，即以海上检查为前提，港口管理为基础，条块相结合的管理模式。其具体过程是：在执法过程中，执法船的主要任务是巡逻检查，一旦发现违规船只，首先准确测定船位，并对其违 规事实进行取证，待返港后，依法做出处罚决定。经相关执法机关的上一级机构审定后，由审定机构把处罚决定发往违规船所在地区相应的执法机构，委托其实施处罚，并把继续完成处罚程序列为该执法机构的职责之一。实施这种查处方式，其优越性在于： 第一，减少矛盾，避免事故。避免了此追彼跑、两船靠帮、强行登船等惊险场面，保证了双方的安全。第二，海陆结合，提高效率。可成倍提高执法船在单位时间内的扫海面积，提高对违规船的查获率。第三，理顺体制，条块结合。“海查陆处”方式丰富了国家对海洋的监督管理，实行统一领导、分级管理，使每一个执法机构的工作范围由局部扩展到整个沿海地区，要求在思想、政策、行动上达到统一，在执行中解决各自为政、地方保护主义等不正之风。第四，相互促进，反映实绩。改变执法方式之后，增加了海洋执法的工作量，也提高了公安、边防、司法等部门的结案率，体现了一个部门一个地区的整体工作水平和执法实绩。
(十)提高海洋执法的科技含量
海洋执法与管理是多学科、多专业的综合和交叉，不仅涉及到海洋、气象、水文、海洋水动力、海洋生物及海洋资源开发相关专业知识，还涉及到法律法规和功能区划编制与执行，只有培养选拔高素质的复合型人才，采用先进的科学与管理技术，并充分利用计算机网络技术，才能使管理达到较高水平。因此，应该加强海洋管理人员的业务培训，提高科技素养和综合管理能力; 适量引进或选拔高素质复合型人才，充实管理队伍; 配备必要的管理设施、设备，增强管理能力，提高管理水平;扩大对外交流与合作，积极学习国外先进技术与管理经验;充分利用国内高校的科研成果，加强高新技术在海洋执法业务中的应用，逐步建立和完善科学的海域使用监视系统、海洋环境管理信息系统、联合执法监察系统等一系列海洋管理技术体系，建立科学的行政监督体系，不断强化监控手段，提高监督管理效能[ 8 ]。
(十一)完善维权信息举报网络，建立海上执法预警系统
要加强对我国管辖海域的常规维权巡航活动，进一步提高中国海监执法船舶、飞机对我国管辖海域的监控力度。在条件许可的情况下，应逐步实现海监飞机和海监船舶对我国管辖海域的全时、无缝监管，最终实现卫星全海域监控、海监飞机空中引导、海监船舶海上巡航，以及时发现海洋侵权行为。随着全社会海洋国防意识的提高，信息举报网在获取维权信息方面的作用日益重要，通过维权信息举报网络接受渔民、商船及其他类型的海上船舶对海上异常情况的举报，能够有力地协助海监船舶、海监飞机搜寻在我国海域非法作业的外籍船和发现利用民用商船、随机船和自动观测系统，如浮标及卫星遥感设备等高科技手段在我国管辖海域非法从事海洋科学调查的活动。要不断完善维权信息通报网络，健全海上维权相关部门的联络协调机制，重视维权信息情报工作，及时将发现或获得的侵权行为的信息通报给有管辖权的部门[ 9 ]。要加快建立健全各种海上突发事件应急机制，提高各级政府应对公共危机的能力。通过海上执法应急反应系统，我国海上执法部门可以在第一时间了解到最新信息，并能够及时快速地处理海上突发事件。目前，我国针对海上突发事件的各种应急机制，相对于涉海各部门来说是较为完善的，但各部门之间的联动机制在实际运转的过程中缺乏实效性和协调性，相互之间的配合需要进一步加强。
(十二)不断总结管理经验，适时调整管理策略
《海域使用管理法》虽颁布实施，但目前我国海域使用管理还处在初级阶段，要做到在讲求效率的同时，兼顾公平的原则，管理者就要不断总结经验，适时调整管理策略。海洋执法者要在管理中灵活运用行政、经济、法律、技术等完成各项海洋管理任务，把海洋监察管理同海洋开发与沿海地区的社会、经济可持续发展联系在一起，通过提高自身素质，加强宣传教育，逐步形成海洋开发和管理的综合决策机制，全面加强海洋监察管理工作，切实维护国家海洋权益，实现依法、有偿、有序开发海洋，切实保护好海洋环境，科学合理地利用海洋资源，促进海洋经济的可持续发展[ 10 ]。
参考文献：
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(来源：中国边防警察网 )
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录入员：打私办
日 期：2009-11-12 |
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