| 浅析金融危机冲击下加工贸易企业“关停并转”给反走私综合治理工作带来的挑战 |
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| 自2008年全球爆发金融危机以来，其影响逐渐蔓延到实体经济。国际市场需求急剧萎缩，我国外贸出口严重受挫，珠三角地区外向型企业发展举步维艰，加工贸易企业更是首当其冲，大量企业出现“关停并转”，引发减免税设备和保税料件脱离海关监管以及走私分子利用“关停”企业实施走私违法犯罪的风险增大，严重威胁国家税收和诚信守法体系建设。积极控制和有效减少加工贸易企业在“关停并转”中走私违法风险将是今后一段时间反走私综合治理面临的一个重要课题。
一、加工贸易企业“关停并转”的现状及特点
加工贸易企业“关停并转”是指在金融危机冲击下，从事加工贸易的企业受订单减少、成本增加等因素影响无法进行正常生产，从而倒闭停产或转向经营国内生产或者开展一般贸易。我关今年对826家加工贸易企业开展稽查发现，企业“关停并转”率达到85.35%。其中关闭、停产（包括半停产）达37.8%，转营国内生产或开展一般贸易47.4%，正常经营只占14.6%。从“关停并转”情况分析，主要具有以下特点：
一是“关停”企业多是技术含量低、附加值低、规模小的企业。从“关停”企业所属行业分布看，“关停”企业数量占同类企业总数比例前4位的行业分别是皮革、玩具、鞋材、服饰。皮革行业关停企业占该行业企业总数的9.83%；玩具行业关停企业占该行业企业总数的9.43%；鞋材行业关停企业占该行业企业总数的9.25%；服饰行业关停企业占该行业企业总数的8.62%。按企业注册资本划分，注册资本在0-100万元人民币的企业占35.78%；100-500万元人民币的企业占30.35%；500万-1000万元人民币的企业占19.49%；1000万-1亿人民币的企业占14.38%。
金融危机爆发以来，由于国际信用的降低和欧美技术贸易壁垒不断增加，海外商家都倾向将订单投向生产技术水平高、生产管理机制完善、质量相对有保证的规模企业，海外订单越来越向大企业聚集，规模小、技术简单、易于模仿、进入门槛低中小企业的经营日趋困难。
二是企业“关停”没有前兆，海关发现有滞后性。“关停”企业大多是港澳台独资的中小型劳动密集型企业，厂房多为租赁，设备、人员投入不大。企业进行破产清算要占用大量的人力、物力和财力，选择“关停”“走路”的成本远远低于破产清算，并且企业经营者大多是港澳台人，关闭企业“走路”，在现行法律体制下无需承担太多个人法律风险。
三是“关停”企业均有拖欠工资或货款的行为。近年来，珠三角地区因加工贸易企业倒闭引发劳资纠纷，导致大规模罢工、堵路、静坐、上访等群体性事件频频发生，影响了社会和谐稳定，引起社会各界的广泛关注。如番禺区某台商独资的陶瓷企业董事长突然弃厂走人，导致数百名工人堵路讨薪；某台商独资的鞋业公司老板欠薪逃离，700多名员工堵路上访讨薪。
四是“关停”企业存在保税料件或减免税设备没有办结海关监管手续的情况。从调研情况看，有的企业在“关停”前将保税料件和减免税设备倒卖，存在走私的主观故意；有的企业对保税料件和减免税设备未做任何处理，留置仓库，被工人哄抢倒卖。
二、加工贸易企业“关停并转”的主要原因
（一）金融危机导致国际贸易环境恶化
一是企业订单持续减少。受金融危机冲击，欧美等发达国家和地区居民消费意愿和支付能力下降，国际市场需求疲软。从市场看，订单下滑幅度最大的是欧美市场，其次是日本、韩国及东南亚。而中东、拉美及非洲等新型市场，订单不但没有下滑还有略微上升的趋势。从行业看，几乎所有行业都出现了不同程度的下滑，奢侈品下降幅度最大，如珠宝行业最大降幅达到了80%；衣服、鞋袜等日用消费品行业次之，降幅在20%-50%之间。
二是国际贸易摩擦加剧。从2008年爆发金融危机以来，美国、欧盟先后对我国发起了多达二十多起贸易救济调查，涉及不锈钢压力管、皮面鞋靴、钢绞线、铝箔等几十种商品。同时在认证要求、技术标准要求、产品人身安全要求、环保要求、有毒有害物质限量要求和包装材料要求等方面实施贸易壁垒，机电仪器、橡塑皮革、农食产品、纺织鞋帽和化矿金属等行业受到巨大影响。
三是国外客户向国内企业转移金融危机的风险，单方面暂停或撤销合同的情况增加。国外进口商寻求种种理由将自身风险转嫁给生产商，推迟交货、延迟付款等情况的增多，企业不仅新订单量减少，而且原来签订合同的履行难度加大，增加了企业的出口风险。
（二）国家政策调整，企业成本压力增大。
一是加工贸易政策调整增加企业生产成本。去年国家为了平衡进出口贸易顺差，扩大了加工贸易限制类和禁止类的范围，加工贸易保证金从“空转”变成“实转”，企业必须向银行缴纳大笔保证金，生产成本大幅度增加。
二是社保费实施增加企业人工成本。新《劳动法》的实施，使企业的管理和人工成本上升20%左右，有的企业每年为此多支出几百万，还要担心员工诉讼、申请劳动仲裁等法律纠纷，加大了企业的管理成本。
（三）产业基础薄弱，加工贸易行业利润微薄。
我国经过数十年的工业化建设，建立起了较为完备的工业体系，加工贸易传统行业的产业配套能力已经大大加强，但高端产品配套、核心环节配套的能力尤其是为高新技术产业配套的水平仍然很低，资本技术密集型产业的技术水平与发达国家依然存在很大差距。加工贸易企业主要集中在劳动密集型产业，企业缺乏核心技术、缺失自有品牌、产品附加值低，处于国际产业链的低端，受国际市场波动的影响十分明显。
（四）企业自身定位导致加工贸易升级动力或压力不足。
由于长期从事“加工”行业形成的路径依赖和思维定势，加工贸易企业很容易把自己定位在劳动密集型加工环节上，满足于赚取加工费，没有动力进入研发、营销和品牌建设等战略性环节。同时加工贸易行业的利润越来越薄，企业规模相对小，融资难度大，即便有升级的战略性眼光，也缺乏足够的资金投入。
三、加工贸易企业“关停并转”引发的走私风险
一是保税余料和减免税设备无法正常核销。由于企业“关停”前没有向海关办结监管手续，保税料件和减免税设备无法核销，有的被企业倒卖，有的被工人哄抢，在海关缉私部门到达企业前保税料件已经灭失，导致国家税款大量流失。如清远某玩具生产企业倒闭案中，该企业尚有多本手册未核销，涉及进口涤纶化纤里布等保税料件一批，案值450万元。
二是引发串换保税料件风险。不法企业为谋取利益，铤而走险，以少报多进、多报少出方式进口保税料件在国内倒卖，同时以低价国产料件顶替保税料件来平衡加工手册逃避海关监管。如某企业将保税进口浆板与国产浆板调换使用，涉及调换国产浆板1153吨，案值546万元人民币.
三是引发减免税设备监管风险。加工贸易进口不作价设备由加工贸易合同备案地海关办理免税手续并对免税设备进行后续监管。部分企业由于债务、劳资纠纷被法院查封，如果海关后续监管未及时到位，免税设备可能被拍卖清偿债务，存在税款流失等风险。如我关近期办理的某印刷公司倒闭案，涉案企业已被法院查封，涉及印刷机、制版机等海关监管设备多台，总值约80万美元。
四是利用倒闭企业恶意进行走私。某些经营困难、无法正常生产的企业或者走私分子收购的濒临倒闭的企业，在不具有生产能力的情况下，仍然向海关申请备案手册，大肆进口保税料件在国内倒卖，一旦被海关察觉，即以工厂倒闭的形式掩盖其走私行为。如广州从化某企业被法院裁定拍卖土地、厂房以清偿债务，企业基本停止运作，但仍继续向海关申领加工贸易合同，涉及保税铜材等原料400多吨，价值180万美元。
四、“关停并转”使反走私综合治理工作面临的挑战及对策
（一）反走私工作面临的挑战
加工贸易企业“关停”案件绝大多数都是短时间内人去楼空，相关责任人员难以查找，无在扣货物和担保金，海关缉私部门查办此类案件面临预判难、取证难、处罚难的“三难”处境。
相关对策：加强对加工贸易企业的情报分析和预警监控。加强对规模小、附加值低、技术含量低的中小企业的风险分析，及时掌握企业进出口动态和生产管理动向，提高日常巡查和下厂稽查频率，加强货物验核和企业核查，及早发现企业“关停”苗头，提高预警信息的敏锐性。对于“关停”的企业，控制保存好库存保税货物，对企业生产及仓库等场所进行影像资料取证，了解企业银行账户情况和保证金台帐情况，排查企业倒卖保税料件的情况，做好证据保全工作。
（二）诚信守法体系建设面临的挑战
防止个别企业在“关停”时的不法行为对整个加工贸易行业的传导性，避免出现假借加工贸易企业“关停并转”进行走私的行业性特征。政府必须加大诚信守法体系的工作力度，最大限度的减少“关停并转”对诚信守法经营造成了不利的影响。
相关对策：一是加强企业守法管理，完善诚信体系建设。按照“诚信守法便利、失信违法惩戒”的原则，完善企业层级培育制度，加强对加工贸易企业的诚信体系培育。在企业电子管理系统中增添加工贸易企业“关停并转”预警监测专栏，发布“关停并转”预警信息，对假借“关停并转”实施走私的企业建立黑名单，定期向政府有关部门通报，防止不法企业利用“关停并作”在各地区游走。
二是加强与企业协会的联系，提高行业自律。建立与行业协会、商会之间的合作机制，与行业代表性的企业座谈，宣讲《海关总署关于支持扩大内需促进经济增长的十项措施》以及加工贸易保税货物内销征收缓税利息调整规范等保增长、促发展的调控政策，及时通报国内外市场变化，使企业灵活、更、快捷地把握市场机遇，共同探讨海关帮扶企业应对金融危机的措施，了解企业诉求和困难，发挥各类行会商会等中介组织的影响力和号召力，实现与企业良性互动，利用行业自律来约束、规范企业的经营行为。
（三）加强企业管理面临的挑战
在企业进行大规模的生产基地转移、搬迁工作中，要确保企业正常的生产秩序，做好搬迁、转型企业守法情况的掌握和对口衔接，对转移企业在原厂地和新厂地的监管不出现脱节。
相关对策：一是强化实际监管。从构建海关大监管体系入手，在深化加工贸易监管流程再造的基础上，将保税监管业务与海关其他业务融合，重新整合风险管理、内勤作业、外勤核查和执法评估四大板块，实现“属地海关与口岸海关、保税部门与其他部门、内勤作业与外勤核查”对加工贸易企业监管的无缝对接。
二是各部门加强合作，共同应对企业“关停并转”问题。地方政府、外经贸、法院、海关、工商、银行要加强合作，加强对加工贸易企业的管理和监督，及时了解企业生产经营动态，争取第一时间发现企业“关停并转”情况。通过召开各部们联席会议，解决企业“关停并转”涉及到反走私、企业破产清算、清偿工资债务、安置工人等诸多问题。在追缴倒闭企业拖欠国家税款方面，海关要加强与其他职能部门的沟通，明确税款计核表前期替代税单的法律地位，商讨制定海关向法院提出向债务人申请破产清算的实施细则，创新追缴加工贸易倒闭企业拖欠国家税款的方法，挽回国家损失。
五、处理加工贸易企业“关停并转”问题的建议
一是坚持以科学发展观为指导。从建设资源节约型、环境友好性社会的角度看，部分加工贸易企业的“关停并转”顺应和体现了社会化大生产逐步淘汰“两高一低”落后产能的内在需求。从国际产业梯度转移规律看，“关停并转”是在金融危机和国家产业调整的交织影响下，加工贸易企业转型升级必然经历的“阵痛”。因此，正确有效应对加工贸易企业“关停并转”问题的关键，是以科学发展观为指导，运用全面协调可持续发展的眼光，统筹兼顾，既要解决经济增长、社会稳定、财政收入等当务之急，又不能改变加工贸易和经济增长方式转变的长期策略。这就要求我们要在采取积极措施帮扶企业过渡金融危机、提高国家税收的同时，兼顾帮助企业灵活运用政策淘汰落后产能，推进加工贸易产业升级。
二是坚持以构建和谐社会为准则。加工贸易企业“关停并转”在引发走私风险、导致国家税款流失的同时，更涉及到工人就业、社会稳定的民生问题。处理企业“关停并转”，必须按照构建和谐社会的总要求，坚持以人为本、注重民生的原则，统筹解决社会民生问题，在对企业进行破产清算、追缴国家税款、追究法人法律责任的同时，兼顾做好工人、企业、债权人合法权益的维护工作，妥善处理失业工人的安置工作，防止出现因企业倒闭、搬迁出现大规模集会、静坐、上访等群体性事件的发生。
三是坚持以《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》为引导。海关工作必须融入经济社会发展的大局，才能更好的发挥其作用，体现其价值。《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》作为新时期加快珠三角地区改革发展的行动纲领，是积极推进珠三角地区经济结构战略性调整，增强区域经济发展活力的重要助推器。盛光祖署长明确指出，“广东省内海关要积极参与和支持《纲要》的实施工作，并不断总结、提高，取得海关为新一轮经济、社会发展服务的新经验、新成绩”。按照《纲要》谋划的产业结构升级方向，在积极应对加工贸易企业“关停并转”的过程中，引导企业进行产业升级，探索完善海关服务经济结构调整、建立适应先进制造业发展的监管方式，对于完善加工贸易监管流程再造，构建海关大监管体系具有重大的意义。
四是坚持执法与服务并重。在加强海关对企业正面监督、管理的同时，更要体现海关的服务职能。十七大明确提出要加快行政体制改革，完善公共服务体系，建立服务型政府。党中央更是对海关提出了“不断优化监管与服务”的要求。应对加工贸易企业“关停并转”，海关一方面要加强监管，防范国家税款流失。另一方面，更要树立公众本位、社会本位、企业本位的服务型思想，坚持服务企业的原则，简化企业搬迁、转型手续，优化通关环境，加强对企业“关停并转”的政策指引，引导企业灵活运用海关政策进行产业升级，拓宽企业融资渠道，了解企业诉求，采取切实措施帮扶企业，提高服务水平。
五是坚持打击与教育相结合。对于加工贸易渠道恶性走私企业，要坚持从严打击，毫不懈怠，坚决遏止一小撮不法企业和个人以“关停并转”为幌子从事走私违法犯罪的不法行为。对于因不了解海关监管规定而轻微违法的合法合情转型、搬迁企业，应依法教育处理，避免简单、机械执法，坚持理性执法，积极保护企业合法权益，避免影响企业的日常生产经营。在具体办案中，妥善处理打击走私与保护合法权益、适用法律与把握政策、法律制裁与化解矛盾的关系，坚持宽严相济的执法理念，文明办案、理性执法，注重社会效果和法律效果的统一，实现打击与保护、管理与服务的双赢。(来源：广州海关缉私局办公室 )
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录入员：打私办
日 期：2009-11-12 |
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