解放思想视野下广东反走私综合治理题解

广东是全国改革开放的先行省，也是全国反走私斗争的前沿阵地，历来是走私的重点地区和反走私斗争的主战场。党的十七大指出，解放思想是发展中国特色社会主义的一大法宝，并提出建设创新型国家的伟大号召。广东省委也吹响了“思想大解放，推动大发展”的时代号角。在迎来改革开放“而立”之年、海关缉私警察十周岁生日之际，如何围绕广东“主力省”、“试验区”和“先行地”的战略定位，把反走私综合治理工作摆在突出位置，继续巩固和当好全国反走私工作排头兵，始终是敢为人先的广东人在科学发展征程中无法回避的课题。

广东毗邻东盟国家及港澳台地区，开放层次高，口岸、码头和港口众多，海陆空交通发达，货运成本较低，不法分子甘愿冒着“杀头的风险”走私，且“走私致富论”、“走私无害论”和“打私破坏经济发展”等错误思想有一定市场，消费者对走私物品始终形成不了喊打“过街老鼠”的恨，个别走私热点地区群体性走私活动与集团化非法经营相结合，走私与洗钱、腐败等犯罪交织在一起，反走私斗争尖锐复杂。广东各口岸执法部门不仅把守着内地与港澳联接的重要口岸，还要在粤西面对北部湾、中部把守珠江入海口，粤东又与港台海域相连，而这些区域向来是走私分子频繁活动之地，如果没有形成“联防、联阻、联打”的“打私一盘棋”局面，全省近36万平方公里的海洋面积、3368公里长的海岸线就会失控，陆上阵线也会失守。

2007年我国外贸依存度已达到70%左右，进出口贸易已经成为拉动经济增长的重要因素。广东的经济发展带有明显区域特点，外向型尤为突出，进出口规模占全国的“半壁江山”。广东海关的主要进出口业务指标在全国海关中持续名列前茅。2007年，广东海关监管进出境运输工具和进出境旅客约占全国的80%，查处走私和违规案件约占全国的50%，监管加工贸易总值约占全国的40%，征收税款占全国的20%左右。特别是近年来广东各口岸执法部门承担粤港澳每天约40万人、4万辆车进出境所带来的“相当于一个中等城市在搬迁”巨大通关压力的同时，客观上也为走私分子不法活动提供了更多的可能。广东落实科学发展观《重点行动纲要》的出台，粤港澳紧密合作区的构建，泛珠三角区域合作和广东产业、劳动力“双转移”的深入，从沿海延伸内地的商品潮、商人潮、投资潮接踵而至，区域间的人流、物流、资金流、信息流加大加快，既给广东经济发展带来了良机，但也蕴藏着难以避免的走私风险。要营造一个优势互补、经济互动的和谐外经贸合作环境，只有坚持打击与防范并重，有效遏制走私犯罪活动，才能促进广东经济社会又好又快发展。

辩证唯物主义告诉我们：分析和解决问题要善于透过现象看本质，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，抓住事物发生发展的源头和根本。反走私斗争同样也要抓住“要害”和“重点”――综合治理。走私犯罪活动涉及境内外的多部门、多渠道、多环节，具有专业化、集团化，涉外性、跨境性等特点，且其类型、手法时常呈动态性变化，如何打击只是治“标”，抓好部门、基层、社会“三层防范”才是治“本”。治“标”的办法不会成为走私者“跨不过去的坎”。如果一味强调在进出境环节打，单靠海关的孤军奋战是难获全胜的。发挥地方党政统一领导的政治优势开展综合治理，从源头上预防和治理走私，是对反走私工作规律的最新认识，符合客观事物的发展规律，是治本之策。如果不主动预防，就会打不胜打；如果打击力度不够，就会防不胜防。只有坚持“打”、“防”、“管”、“教”这一组“组合拳”，着眼于“前防、中控、后打”，在“严打”的基础上，致力建设反走私综合治理社会防控体系，才能实现从打击为主向打防结合、促进经济和谐发展的方向转变。

目前，全国打击走私综合治理办公室设在海关总署，31个省（区、市）均设立打击走私综合治理机构。广东省打私办隶属政府领导，有专门的机构设置、级别编制和职能定位。全省21个地级市均设立打私办，其中，有17个设在市政府、2个设在工商局、2个设在市委政法委，在一定程度上影响了反走私工作的统一领导和协调配合机制的建立，打私办设在政法委和工商局，组织领导、协调指挥、检查监督反走私工作的职能作用受到部门职能的限制。反走私综合治理的工作重点主要在基层，而一些县（市）、区打私办从领导到具体办事人员都是兼职，机构设置也不统一，大部分是设在县（市）、区政府办公室，一般由办公室一名副主任兼任打私办主任，缺乏专门的机构编制、人员配置和全面系统的业务知识培训，“小马拉大车”淡化了对该项工作的领导与协调，也难以培养和留住优秀人才。

走私活动形成“购、运、储、销”一条龙的走私链条，而省内各执法部门反走私综治工作，更多时候体现在召开例行的缉私部门工作联席会议，或转发文件简报，或根据上级要求和走私活动猖獗态势而相应开展专项打击行动或行业整治活动，打击手段总要慢几拍，综合治理的预见性、主动性、可操作性不强，多是亡羊补牢式事后整治，一些决策、部署、行动往往囿于狭隘的部门利益圈，有时陷入“囚徒困境”，表现出“团体非理性”的非合作博弈，有机整合和整体联动机制不完善，签订的协作规范性文件过于抽象，执行力弱化，在打私行动上存在条块分割、分兵把守、单兵作战的欠缺，在打私战术上存在“突击式”、“救火式”、“单打一”的套路，在打私合力上存在理解不够、沟通不足、信息不畅、协作不力的问题，造成反走私责任不清，信息资源不能实现共享，反走私力量不能形成铁拳头，“集团作战”的战略战术不能完全体现。

受体制、编制、保障等因素影响，海关要充分发挥打私主力军作用存在一定局限性。反走私综合治理工作涉及部门多、法规体系交叉、领导层面广、执法空间大，在广东主要由地方政府打私办牵头协调，海关只是打私成员单位之一，主要工作以配合地方打私办、地方执法部门开展工作为主，起着推动作用。在处理敏感案件时，海关与打私办配合的细节方面也有待改进。在现有体制下，如何进一步密切和理顺与地方打私办的联系，最大限度发挥海关职能作用，将综合治理提升到与刑事、行政执法并列的第三种手段，把海关要做的事情通过综合治理工作转化成地方政府的声音，海关“戴着镣铐跳舞”还有很大的施展空间。

走私直接侵犯的是中央财政利益，它对地方经济的损害相对间接，有时表现出活跃地方经济等假象。基层一些地方、部门存在重视不够、投入不足、办法不多等现象和“无私可打”、“与己无关”等想法，反走私工作主动性与业务量的增长，与各级领导的重视程度和大规模专项斗争这些非机制性因素密切相关，在一定程度上依赖于打击力度的大小，习惯于“压弹簧”、“运动式”治理，并不是完全通过固化有效机制自然产出的业务成果。地方政府特殊利益的存在、地方政府部门的干预、地方保护主义和部门小团体、小集体主义阻碍缉私工作。当反走私工作危及到地方利益时，个别地方基层领导以保护地方经济发展为借口，对当地走私违法犯罪活动采取睁一只眼闭一只眼的做法，甚至一些地方政府部门，或以发展经济为由，或以扩大投资、增加就业甚至是维护社会安定团结大局为由，对办案部门施加压力或要求对涉案企业法外施恩。近年说情风在个别地方又有所抬头，对缉私工作造成新的阻力。

反走私执法部门间及与司法机关的联系配合还不够默契，海关与工商部门的合作还存在案件移交手续繁琐、情报交流不多、信息交换不畅等问题，2008年1月15日《投机倒把行政处罚暂行条例》废止后造成对贩私行为的查处出现一定的执法依据真空期，海关到检验检疫部门做的鉴定结论实用性和时效性还不够强。实践中专项行动、联合行动的指挥沟通不到位和信息滞后、协作配合意识缺乏等现象，仍一直制约着打私工作的有效开展。由于法律制度规定出台滞后和各种因素干预，对电子数据作为证据的效力问题及取得方式缺乏明确的规定，对单个“小蚂蚁”的处罚陷入“刑事处罚适用不上、海关行政处罚又软弱无力”的窘境，加上公检法部门对法律理解、证据要求、案件定性不同，有时造成走私犯罪案件的批捕、移诉、审判等不够及时、量刑不够准确，导致“蚂蚁搬家”式走私“走了罚、罚了再走”的恶性循环和执法机关前面“抓”、司法机关后面“放”的尴尬局面对刑事威慑力产生一定影响。

从整个走私实施过程看，走私不仅存在于越境偷运、走私交易现场，还存在于境内更为广泛的空间范围内，不是单纯逃避海关监管的经济违法问题，而是涉及国家经济领域的方方面面。但各执法部门长期形成的缉私观念仍是“口岸缉私”，对于市场流通领域抵御私货的防范机制和惩治手段疏于研究和管理，致使缉私体制形成“口岸严、市场松，重打击、轻防治”的“一头沉”现象。《海关法》赋予海关“负责组织、协调、管理查缉走私工作”的职能，并写明“有关规定由国务院另行制定”，但相关规定一直未出台，公安、工商等执法部门均面临缉私职责和权限不明确、执法依据不足的问题。同时《海关法》明确“各有关行政执法部门查获的走私案件，应当给予行政处罚的，移送海关依法处理；涉嫌犯罪的，应当移送海关侦查走私犯罪公安机构”，而1998年尤其是2002年7月，财政部、海关总署、公安部、工商总局联合下发《关于取消缉私、缉毒办案经费同缉私罚没收入挂钩等有关问题的通知》后，办案经费返还与移送案件完全脱钩，采取罚没款一律上缴中央财政后，再将款项按中央和地方两条线下拔返还给办案单位，不仅量少且到位迟，以至办案单位的办案经费、情报费用等得不到及时解决，削弱了各执法部门反走私的积极性，致使地方执法部门移交海关缉私部门的走私案件大幅下降。2001年4月广东省政府办公厅下发《关于对查获现场未发现当事人的进口货物处理问题的复函》，明确了查到无主走私货物可以移交地方有关行政部门作行政处罚，并从罚没收入中得到一定比例的经费返拨，也对落实缉私新体制有一定影响。

广东进出口货运量、运输工具、商品总值、人员出入境、查获走私案件数和案值居全国首位，地理区位和人文环境的独特性，决定了广东始终处于走私与反走私的风口浪尖。过去以人力劳动长期漂泊执勤的人海战术、疲劳战术为主要特征的“大兵团作战”和“大规模投入”粗放型缉私方式，一度收到“立竿见影”之效。但面对跨关区走私 “手法智能化”、“运输快捷化”、“分工协作化”，人海战术、地毡式清港、清场形式只能作为一时的形式和手段，传统的防守力量穷以应付。由于财力不足等原因，沿海重点镇村投入到反走私综合治理工作中的经费明显不足，而且普遍存在交通工具落后、办公设备陈旧等问题，缺乏用于巡查的船艇，难以对近海海面形成有效的监控。只有加大经费投入，完善基础设施建设，提高反走私工作的科技含量，才能在茫茫大海中做到“御敌于国门之外”。

走私犯罪不同于杀人盗窃、抢劫等刑事犯罪，侵害的是国家利益，并不危害个人切身利益和安全，一些地方基层干部和群众反走私意识较为淡薄，执法部门大张旗鼓开展反走私正面宣传教育不够，尤其是宣传反走私的一系列方针政策和法律知识以及反映打私的宣传教育题材手段单一、内容陈旧、层次较低、受众面窄，停留在单调苍白和刻板说教的层面，把生动活泼的宣传教育变成枯燥无味的“填鸭”式“单向灌输”，容易产生“疲劳”效应，发起人民战争、让走私分子身陷“十面埋伏”中的目标难以实现。

胡锦涛总书记在十七大报告中指出解放思想是发展中国特色社会主义的一大法宝，并提出建设创新型国家的伟大号召。汪洋书记一再强调，要以改革开放初期“杀开一条血路”的气魄，在实践科学发展观上闯出一条新路。我们必须把改革创新精神贯彻到反走私工作的各个环节，构建以珠江口为中心的东西两岸以及粤东、粤西等四个区域反走私合作平台，形成“条块结合、东西呼应、一二线衔接”的立体防线，在更高层次上保一方平安。

一是破除反走私责任制落实上的“断层缺失”。贯彻《国务院关于进一步加强反走私工作的通知》精神和广东省打私会提出的“十大举措”、“三十条对策”，把反走私工作作为各级党政工作和部门工作的重要议事日程，将党政一把手全面负责制、班子成员共同负责制和层级责任制“捆绑”执行，分解细化县镇村三级反走私责任制，定岗位、定职责、定级别、定任务、定奖惩，做到横向不缺块、纵向不空层，有具体要求，有考核标准，有兑现机制。二是破除绩效评估奖惩机制上的“形同虚设”。建立地区反走私工作年会、例会、报告和通报制度，借助社会治安综治平台，建立重大走私案件分析和责任倒查制度，把反走私工作绩效与维稳、评优评先、干部任用结合“听、看、查、议”，实行一票否决制。对出色完成任务、落实责任制的地方政府和部门从中央财政中划拨专款给予表彰奖励，对因打私不力完不成任务或发生重大走私案件、重大执法腐败案件或对擅自处理走私案件的部门，在全省给予通报批评甚至责任追究，切实改变“追下不追上、追小不追大、追软不追硬、追疏不追亲”的现象。

一是破除情报共享上的“封闭自守”。设立广东缉私情报中心，承担全省反走私工作信息综合分析、前期预警、适时处置和联动指挥功能，统一管理情报线索，推广业务风险预警监控系统和风险信息管理与分析处置系统，提升情报共享率。二是破除执法协作上的“画地为牢”。借鉴《深圳地区反走私综合治理联动机制合作备忘录》、《粤东区域反走私合作协议》形式，建立以联席会议、领导例会、情报交换处理、情况通报及联络员等制度为主要内容的联动机制，在制度上实现各部门的优势互补，思想上互融、信息上互享、手段上互补、力量上互帮、阻力上互排、经验上互学。三是破除联合行动上的“顾此失彼”。打私办要组织、指导、检查、协调、监督海关、公安、边防、工商、港监、渔政、烟草、质监等部门有针对性加强销售走私货物、经营无合法来源商品行为的监控和查处力度，与税务、金融、商务部门开展打击地下钱庄等专项行动，限制和堵塞走私犯罪的资金交易渠道，与司法部门联席协调，在对一些重要法律问题尤其是对走私犯罪的认定、逮捕、起诉和量刑标准等问题上在法律框架内达成共识，对案值大、危害重、影响坏的大要案快查重判。四是破除设备更新上的“停滞不前”。完善雷达监控系统、电子通讯技术跟踪站、金属探测法、电子地磅、X射线透视法、r射线扫描法、化验法、文书鉴定法和指纹鉴定法等高科技跟踪监控网络，建造全省沿海重点地区视频监控点，推进反走私电子监控及应急指挥系统工程建设。五是破除国际合作上的“周转不灵”。加强与港澳海关、各主要贸易伙伴国海关间的行政互助，完善常规工作信息网络、粤港澳海关关长年会制度和省内海关到港取证联络制度，开展国际间警方合作，研究广东缉私艇在香港海域连续追击、跟踪走私船舶在法律上的可行性和在香港取证难度大且部分取得证据资料不能成为定案证据等问题。

一是破除治理模式上的“头重脚轻”。变“浮在上面”为“沉下身子”，突出抓好基层重点，利用电子地图手段，在走私活动频发重点村镇建立划分网络、分类管理、责任到人、职能到位的“网格化”运兵模式，试行“科镇挂钩”、“干部挂职乡镇”、“反走私综合治理工作站”等机制，倡导无走私村、镇、县甚至无走私市、无走私省。二是破除群防群治上的“四肢无力”。落实走私举报奖励制度，及时兑现举报费，在走私重点地区组建治安和反走私联防队，成立打私工作指挥中心，构建基层反走私联络站（点）和重点镇村挂钩联络机制，确保组织、人员、任务和经费四到位。三是破除集散市场上的“死灰复燃”。开展专项清理整顿，培育具有区域特色产业的经济增长点。四是破除缉私行动上的“指挥梗阻”。建立110报警联动机制，妥善处置群体性抵触缉私情事和阻挠、抗拒缉私事件。

一是破除管理方式上的“人为分割”。制订诚信规范，对企业的报关、生产、内控机制等涉及进出口的各种行为提出有形要求。从企业备案、预申报、风险管理、物流监控、贸易调查、后续稽查（包括价格跟踪调查）、案件调查、侦查等连成一体，“前”、“中”、“后”期管理方式有机结合。二是破除诚信守法上的“赏罚不明”。在目前海关实行企业分类管理的基础上，利用“中国电子口岸”系统，联网建立海关、金融、外贸、检验检疫、税务、工商统一使用管理、资源共享、信息互联的企业档案综合数据库，实行电子底帐联网稽核，建立健全进出口企业诚信守法评估体系、“红黑企业名单”企业信用等级管理制度和企业担保制度，给予守法企业以免验快放、减免担保等优惠通关待遇，对走私违法企业严格监管查验。三是破除企业自律上的“监守自盗”。以反走私综合治理合作谅解备忘录工作（MOU）合作、签订和后续管理为纽带，推动海关与经济管理部门、行业主管部门、行业协会、大型企业、会计师事务所、律师事务所等的合作，建立互信合作伙伴关系，推进“海关监管、企业自管、政府协管、社会共管”。四是破除信息共享上的“技术壁垒”。加强全省乃至全国各执法部门信息数据的沟通共享，建立信息通报机制和反价格瞒骗联盟，制定统一的企业信用评定标准、动态维护和后续管理，同步研发企业诚信、评估、查询、服务、管理和政府支持等系统，完善欠款欠税公告催缴和海关处罚公告送达制度，加大信用监督和失信惩戒力度。

一是破除宣教格局上的“一支独秀”。“跳出海关看海关”，有效组织各执法部门齐抓共管，发挥大宣教的合力作用，变“独唱”为“合唱”。二是破除宣教载体上的“因循守旧”。既利用报刊、广播、电视、广告、警示牌、宣传橱窗等大众传媒，又注重运用文艺汇演、典型宣传、大型展览、高层论坛、知识竞赛等鲜活载体，扩大受众覆盖面，消除“盲点”和“死角”。三是破除运作模式上的“一厢情愿”。举办“执法大接访”、“法律宣讲”和群众座谈会，通过张贴宣传标语、现场咨询、实地宣传、派发宣传卡片和反走私扑克牌，用真实生动和喜闻乐见的方式吸引群众关注的目光，变“说教式”、“号召式”、“命令式”为“讨论式”、“鼓励式”和“引导式”。四是破除宣教主题上的“浮光掠影”。与走私高发村镇小学结成“爱心帮辅”共建单位，开展扶贫助学和征文、征集宣传口号活动，推进反走私宣传“进渔家、进渔船、进企业、进学校”。在中央和地方媒体上适时曝光走私大要案，用先进典型引路。

一是破除职能定位上的“图像不清”。加强对国际化、组织化、智能化走私的前瞻性和对策性研究，及时发布相关立法和司法解释，修订现行打私立法和海关部门规章，参照《西班牙缉私法》体例制定《国家反走私法》，把打私纳入规范国家经济秩序中来，以《深圳经济特区反走私综合治理条例》为蓝本，出台广东省和各地区反走私综合治理工作条例，必要时可以地方政府规章或政府文件的形式先行下发实施，理顺各职能部门关系。二是破除统筹调度上的“位卑言轻”。将目前设在海关总署的全国打击走私综合治理办公室提升为国家打击经济违法犯罪领导小组及办公室，将相关职能部门和地方政府统一组织领导打击走私、骗税、骗汇等违法犯罪行为。借鉴闽浙经验，试行打私办、海防办、口岸办“三办合一”的机构模式，全省各地级以上市打私办机构统一归属政府部门，定编定责，并由政府副秘书长担任打私办主任，逐步落实县级、重点地区镇一级反走私机构和人员编制，将镇一级打私与治安工作合署办公。三是破除协调指导上的“束手无策”。广东省打私办要借助全国打击走私综合治理部际联席会议制度和泛珠三角反走私合作机制两个平台，出台反走私联席会议、联络员、信息沟通、反走私情况与经验交流、情报信息交换和联合行动配合等6项基本制度；各地打私办要把握好主角与配角、配合与督促、整体与重点“三个关系”，创新协调指导的方法手段。四是破除激励机制上的“上热下冷”。提供经费保障，启动利益激励杠杆，在严格执行收支两条线规定的基础上，调整目前缉私返还经费与查获案件数不挂钩的做法，制作操作性强、参与单位广泛的协作规范，将缉私办案费如数、及时支付给案件移交单位，对地方缉私罚没收入按规定支付处理，做到一案一返还。（汕头海关缉私局：许文峰黄奕钿）